O presente artigo tem por objeto a análise do voto proferido pelo Ministro Flávio Dino no Recurso Extraordinário nº 1.249.945/MG, em que se discutiu a possibilidade de submissão das empresas públicas e sociedades de economia mista ao regime de falência e de recuperação judicial previsto na Lei nº 11.101/2005. No referido voto, o Ministro adota uma leitura sistemática e teleológica da Constituição Federal e das normas de direito administrativo, reafirmando a constitucionalidade do artigo 2º, inciso I, da mencionada lei. A fundamentação assenta-se nos princípios da supremacia do interesse público, na teoria do paralelismo das formas e na necessidade de simetria entre os processos de criação e extinção das entidades estatais. A análise demonstra que a decisão consolida um precedente relevante acerca do regime jurídico das estatais, delimitando, de modo inequívoco, sua distinção estrutural e funcional em relação às empresas privadas.
A Lei nº 11.101/2005, responsável por disciplinar a recuperação judicial, extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária, dispõe, em seu artigo 2º, inciso I, a exclusão das empresas públicas e sociedades de economia mista do regime falimentar. Esse dispositivo tem sido objeto de intensos debates doutrinários e jurisprudenciais, sobretudo diante do papel crescente das empresas estatais no domínio econômico e da necessidade de se preservar a isonomia concorrencial entre o setor público e o privado. A controvérsia reside, essencialmente, na tensão entre a supremacia do interesse público, que orienta a atuação estatal, e a lógica empresarial de mercado, que rege a atividade das sociedades privadas.
O Recurso Extraordinário de nº 1.249.945/MG, sob a relatoria do Ministro Flávio Dino, representou uma oportunidade ímpar para a Suprema Corte consolidar o entendimento acerca da constitucionalidade da exclusão das empresas estatais do regime falimentar. Ao enfrentar a questão, o voto propôs uma interpretação sistemática da Lei nº 11.101/2005 à luz dos princípios constitucionais que norteiam a atuação do Estado na ordem econômica, notadamente aqueles insculpidos no artigo 173 da Constituição Federal, que delimita o campo de atuação das empresas públicas e sociedades de economia mista, impondo-lhes o dever de conciliar a eficiência empresarial com a finalidade pública que justifica sua criação.
O cerne do debate residiu em definir se as empresas estatais que exploram atividade econômica stricto sensu poderiam ser submetidas ao regime de falência e recuperação judicial previsto na Lei nº 11.101/2005. Conforme salientado pelo Ministro Relator Flávio Dino, a doutrina se fragmenta em três correntes principais sobre o tema, refletindo diferentes leituras acerca da natureza jurídica dessas entidades e do alcance do artigo 2º, inciso I, da referida lei.
A primeira corrente sustenta a inconstitucionalidade do artigo 2º, inciso I, da Lei nº 11.101/2005, sob o argumento de que a norma viola o artigo 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, ao conferir tratamento diferenciado às empresas estatais que exploram atividade econômica, negando-lhes o mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas que atuam em idênticas condições de mercado.
A segunda corrente propõe uma interpretação conforme a Constituição, defendendo que apenas as empresas estatais prestadoras de serviços públicos devem ser excluídas do regime falimentar, enquanto aquelas que atuam em ambiente concorrencial estariam sujeitas às disposições da Lei de Recuperação Judicial e Falências, sob pena de violação aos princípios da livre iniciativa e da isonomia concorrencial.
Por fim, a terceira corrente reafirma a constitucionalidade da exclusão legal, sustentando que a extinção de empresas estatais depende de lei específica, conforme o princípio do paralelismo das formas, de modo que não seria possível sua dissolução por meio de decisão judicial em processo falimentar, sob pena de afronta à reserva legal e à supremacia do interesse público.
O Ministro Flávio Dino adere expressamente à terceira corrente, reconhecendo a constitucionalidade da exclusão prevista no artigo 2º, inciso I, da Lei nº 11.101/2005. Em seu voto, o relator fundamenta-se na natureza pública do interesse envolvido, destacando que a submissão das empresas estatais ao regime falimentar importaria em indevida interferência judicial na autonomia decisória do Estado-Administração, cuja atuação está vinculada à realização de fins públicos. Assim, a eventual extinção dessas entidades deve ocorrer por meio de lei específica, em observância ao princípio do paralelismo das formas e à supremacia do interesse público sobre o privado.
O voto ressalta que o artigo 173 da Constituição Federal delimita a atuação direta do Estado na ordem econômica às hipóteses de imperativo de segurança nacional ou de relevante interesse coletivo, ambos qualificados como conceitos jurídicos indeterminados que exigem juízo de valoração política e administrativa. Nessa perspectiva, a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista não se confunde com o exercício de atividade empresarial privada, mas decorre da necessidade de atender a finalidades públicas específicas, o que evidencia a presunção de interesse público subjacente a sua constituição e funcionamento.
Segundo o Ministro Flávio Dino, a intervenção do Estado-Juiz para determinar a retirada compulsória de empresas estatais do mercado, por meio da decretação de falência, afrontaria o princípio do paralelismo das formas, segundo o qual o ato jurídico deve ser extinto pela mesma forma que lhe deu origem. Assim, se a criação de uma empresa estatal depende de lei específica, sua extinção igualmente deve ocorrer por meio de ato legislativo, e não por decisão judicial de natureza falimentar, em respeito ao que dispõe o artigo 37, XIX, da Constituição Federal.
Ademais, o voto ressalta que a falência de uma empresa estatal equivaleria, em termos simbólicos e práticos, à falência do próprio Estado, circunstância absolutamente incompatível com o regime jurídico de direito público e com a tutela do interesse coletivo. Tal entendimento decorre da natureza instrumental dessas entidades, que atuam como prolongamentos da atuação estatal em setores estratégicos, de modo que sua dissolução por decisão judicial representaria não apenas a descontinuidade de uma atividade econômica, mas a ruptura da própria política pública que a legitima.
O Ministro Flávio Dino propôs e o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese de repercussão geral:
É constitucional o art. 2º, I, da Lei nº 11.101/2005 quanto à inaplicabilidade do regime falimentar às empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que desempenhem atividades em regime de concorrência com a iniciativa privada, em razão do eminente interesse público/coletivo na sua criação e da necessidade de observância do princípio do paralelismo das formas.
A tese consolidada pelo Supremo Tribunal Federal reforça que a natureza pública do capital e dos fins institucionais das estatais prevalece sobre a forma empresarial adotada para sua constituição, garantindo a supremacia do interesse público e assegurando a continuidade dos serviços ou atividades desempenhadas. Dessa forma, o precedente consolida um marco interpretativo fundamental, delimitando os limites da intervenção judicial em empresas públicas e sociedades de economia mista, em consonância com os princípios constitucionais de legalidade, paralelismo das formas e tutela do interesse coletivo.
A decisão do STF tem profundos reflexos práticos e teóricos: Do ponto de vista econômico, garante estabilidade às empresas estatais, evitando que oscilações de mercado ou crises financeiras ocasionem a retirada abrupta de entes estratégicos. Sob o prisma jurídico, reforça a autonomia do Estado-Administração e delimita o alcance da jurisdição civil e comercial sobre entes da administração indireta. Na doutrina, reafirma a distinção estrutural entre o regime de direito público e o regime de direito privado, mesmo quando o Estado adota a forma empresarial para fins de eficiência.
Ademais, a decisão contribui de maneira significativa para a segurança jurídica, ao uniformizar a interpretação constitucional quanto à inaplicabilidade do regime falimentar às empresas públicas e sociedades de economia mista, evitando decisões conflitantes em instâncias inferiores e proporcionando previsibilidade às autoridades administrativas, gestores estatais e operadores do direito. Dessa forma, reforça-se a estabilidade institucional e a observância dos princípios constitucionais que regem a atuação do Estado na economia.
O voto do Ministro Flávio Dino no RE 1.249.945/MG representa uma reafirmação do princípio da supremacia do interesse público e da coerência sistêmica do ordenamento jurídico brasileiro. Ao reconhecer a constitucionalidade do art. 2º, I, da Lei nº 11.101/2005, o Supremo Tribunal Federal resguarda a racionalidade do sistema jurídico, prevenindo que decisões judiciais de natureza econômica possam afetar políticas públicas ou comprometer o funcionamento do Estado e a continuidade das atividades desempenhadas pelas empresas estatais.
Mais do que firmar um precedente sobre falência e recuperação judicial, o julgamento reforça os limites da atuação do Judiciário na economia e destaca que cabe ao Legislativo criar ou extinguir empresas estatais. O voto ressalta que a extinção dessas entidades só pode ocorrer por meio de lei específica, em respeito ao princípio do paralelismo das formas e à supremacia do interesse público. Em caso de dúvida sobre a aplicação da Lei nº 11.101/05, é recomendável consultar um especialista.
Pedro Octávio Marinho Maia Moreno. Advogado regularmente inscrito na Ordem sob n° 475.627/SP. Graduado em Direito pela Universidade Positivo. Especialista em Direito Civil e Processual Civil, com ênfase em Recuperação Judicial e Falência. Especialista Direito Penal, Processual Penal e Criminologia.
